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国际船舶溢油污染民事责任研究

作者:核心期刊目录查询 发布时间:2019-06-03

国际船舶溢油污染民事责任的发展历久弥新,但是仍然存在制度碎片化、与环境法原则不符、责任主体单一、责任失衡等不足之处。随着利用海洋船舶运输步伐的日益加快,船舶溢油事故的不断爆发,使得这些问题的解决更显迫切。完善国际船舶溢油污染民事责任立法,

  国际船舶溢油污染民事责任的发展历久弥新,但是仍然存在制度碎片化、与环境法原则不符、责任主体单一、责任失衡等不足之处。随着利用海洋船舶运输步伐的日益加快,船舶溢油事故的不断爆发,使得这些问题的解决更显迫切。完善国际船舶溢油污染民事责任立法,应当以环境法的基本原则为指导,从统一立法、追加责任主体、扩大赔偿范围和加快区域协作等不同层面进行系统厘正。

北大法律评论

  《北大法律评论》是由北京大学法学院学生独立组织和编辑的刊物,创刊于1998年。作为国内首家,且具有广泛影响力的学生主办的法律学术刊物,其成立填补了中国法律学术刊物的一项重大空白,并代表了国内法学界对美国主流法律学术刊物的办刊模式:学生主办的“LawReview”(法律评论)的成功借鉴,并因此赢得了各方的广泛关注、支持与赞誉。

  一、船舶溢油污染民事责任的厘定

  (一)船舶溢油污染的界定

  石油污染是海洋污染的主要来源之一,除了陆源污染、海上石油钻井平台泄漏之外,船舶溢油事故构成海洋石油污染最主要的原因。从船体中泄漏的油污可以漂浮在海面上,经过一系列的化学变化,石油中的碳分子挥发进入空气中,破坏大气环境;石油中的胶状物质随着洋流和潮汐的作用不断扩大污染范围,污染沿海的土壤、礁石和水源,使海洋内部和沿海陆地的生物群落遭受破坏,进而危及沿海国家居民的生存、影响海滨的美学价值,造成巨大的经济损失。石油污染的修复的过程漫长而又复杂,需要耗费大量的人力物力。然而,石油污染造成生态系统和自然环境的破坏难以用金钱衡量。因此,建立完备的国际船舶溢油污染民事责任法律体系,对遭受污染的受害者提供充分的赔偿、减少未来船舶溢油事故发生的可能性来说至关重要。

  (二)国际船舶溢油污染民事责任的主要内容

  1. 责任主体

  船舶溢油污染的责任主体是指在船舶溢油事故发生时的船舶所有人,即船舶的登记所有人。当涉及两艘或更多船舶的事故时,所有有关船舶的所有人对所有无法合理区分的损害负连带责任。船舶所有人要对船舶溢油污染承担严格责任,所有人需要缴纳保险或者提供其他相应的经济担保。《民事责任公约》还允许船舶所有人限制其责任,只要证明船舶溢油是由战争、不可抗力、意外事件、第三人故意作为或不作为,或者完全由公共管理部门进行导航设备修理时造成设备的损坏而导致的船舶事故,船舶所有人承担的责任就可以适当减少。

  2. 赔偿范围

  船舶溢油污染的受害者可以就其领土、专属经济区内由于船舶溢出或排放的石油产生的损害请求赔偿。赔偿的范围包括恢复受污染环境的损失或直接经济损失。《民事责任公约》规定环境损害赔偿范围仅限于预防措施,即采取合理措施将造成的损害最小化和恢复受污染的环境的损失。《基金公约》规定的赔偿范围除恢复受污染环境的损失之外,还包括直接的人身和财产损失,直接经济损失要依据“合理”和“较为现实”的法律原则确定,例如渔业、旅游业和财产的损失。

  3. 救济制度

  (1)P&I保险

  P&I保险(污染与赔偿保险)的性质属于有限的强制责任保险。在进入港口或离岸码头之前,载有2000吨以上持久性油类并将该油类作为货物运输的船只应当缴纳保险;装载燃油1000 总吨以上的船舶必须进行保险或取得财务保证。公约没有对缴纳保险的船舶的国籍做出详细的规定,这就意味着只要是符合公约规定的规格和用途一致的船舶,不论其登记地是否是《民事责任公约》的缔约国,都需要缴纳保险。有学者指出:“这一规定具有创新性,因为它打破了船只仅受船旗国国内法制约的限制,强制那些希望与缔约国进行石油贸易的非缔约国国籍的船只投保保险,使非缔约方在石油贸易上不具有竞争优势。”

  船舶所有人在溢油事故可能发生之前,需要依据船舶吨位、船舶发生损害的倾向和过去12个月发生事故的历史记录等因素确定保险费。在船舶溢油事故发生之后,所有受害者可以直接向法院起诉保险人或船舶所有人,或者同时起诉保险人和船舶所有人。公约禁止保险人以任何理由(除非受害人存在恶意骗取保险金的目的)提出抗辩,拒绝向受害者支付赔偿金。

  (2)IOPCF

  1992年《补充基金公约》建立了IOPCF(国际石油污染赔偿基金),基金只适用于缔约国,加入IOPCF的成员国必须已经加入《民事责任公约》。作为船舶溢油污染损害的第二层赔偿制度,受害者请求IOPCF赔偿的条件主要有三个:第一,受害者需要证明实际损害;第二,受害者没有从保险人或船舶所有人得到足够的赔偿;第三,船舶所有人、保险人破产,或发生溢油的船只没有投保强制责任险,使受害者没有获得赔偿。IOPCF来源于石油公司每年直接向基金交纳的摊款,缔约国除非出于自愿,否则无需摊款。交纳摊款的石油公司(石油产业)每年需要运入超过15万吨的原油或重油,根据从海上接收石油的数量决定摊款总额,这些原油或重油需要从另一缔约国运出,通过海上运输的方式运入国内。此外,每一缔约国每年需要向基金设立的秘书处报告本国每一石油公司进口原油或重油的数量。

  (3)补充基金

  补充基金主要作为IOPCF的补充基金。设立基金的目的是当发生极其严重的船舶溢油事故时,国际船舶溢油污染责任法律体系依然能够足额赔偿。补充基金的缔约国主要是发达国家。与获得IOPC赔偿的条件不同,受害者不能自动获得基金的赔偿,而需要满足两个条件:第一,受害者必须持有关于其请求损害赔偿的生效判决;第二,基金大会依据生效判决决定赔偿的金额。补充基金的摊款机制与IOPCF大体上一致,补充基金降低了缔约国进入摊款机制的门槛,旨在强制每一缔约国为基金提供一定的资金,以促进各缔约国公平地履行责任。补充基金还要求船舶所有人应当向受害者向补充基金支付应赔偿金额的一半。在每一事故中,所有受害者从三层救济措施获得的赔偿金不得超过7.5亿SDR。

  二、国际船舶溢油污染民事责任评述

  目前,国际船舶溢油污染民事责任的法律框架较为健全,为船舶溢油事故造成的损害提供了重要的追责和赔偿保障体系,已经有效地减少了溢油事故发生的频度。国际船舶溢油污染民事责任起到了足额赔偿与威慑两方面的作用:首先为船舶溢油污染损害提供充足并且有效的賠偿,高效便捷地弥补受害者的损失;其次通过设立的三层赔偿体系,促进船舶所有人和石油企业积极履行监督、预防责任,以防止污染事故重现。然而多年的实践反映了该法律体系存在法律空白或者立法缺陷,导致责任执行不力,对公约的有效性带来巨大的挑战。

  (一)民事责任法律制度碎片化

  《民事责任公约》、《基金公约》、《补充基金公约》、《燃油公约》及议定书与其他有关海洋环境保护公约共同构成了国际船舶溢油污染民事责任的法律体系,各个公约之间相互联系,互为补充。但是各个公约的主体范围、适用范围和功用都有所差异,使不同公约的内容交错混杂,例如对于船舶、油类的不同定义导致公约在适用时产生冲突。法律制度的碎片化降低了公约的认可度。统一民事责任法律制度是缔约方大会上长期以来争论不休的问题,但是囿于各种因素,各缔约方无法达成一致的意见而无疾而终。

  (二)环境法的基本原则没有得到充分强调

  1. 污染者负担原则。有学者提出,严格来说,污染者指造成环境破坏并对其行为造成的破坏性后果负责的经营者,还包括购买经营者生产产品的消费者。还有学者提出,学理上将污染者负担原则用收益者负担原则来表述更为恰当。船舶航运的收益者是通过船舶运输获得经济利益的个人、企业或者国家。然而目前的法律框架对责任主体的规定依然限制于船舶所有人。船舶污染的责任主体负担的责任,是对受害者直接进行金钱赔偿,赔偿的范围按照类别应包括直接经济损失和纯经济损失。

  2. 预防原则。船舶溢油污染的预防原则应包括船舶的检测和管理,国家间的信息交换和通知等。现有的法律框架已经提出要采取任何可行的措施来防止产生污染。例如改进船舶设计、建造、设施配备、操作和加强船舶作业人员的选拔和培训、改进石油吸附溶解技术等措施,但是这些偏重技术性的方法收效甚微。有学者通过对重大的船舶溢油事故的实证研究发现,大部分的事故的行为人都存在过失,而目前的预防方法忽视了对船舶操作人的疏忽大意和船舶运营人的不作为等“人为因素”的控制。

  3. 国际合作原则。在保护海洋环境方面,国际合作主要采取区域协作的模式。《21世纪议程》第17章对防止、减少和控制海上活动造成的海洋环境退化的区域协作发出倡议,提出“各国应加强国际合作,同有关的分区域、区域或全球性组织和政府间组织”,“加强或必要时建立区域处理石油/化学品溢出的中心和(或)适当的机制。”但是由于地缘政治与国家间经济利益的纠纷,许多防止海洋环境退化的区域合作付之阙如,船舶溢油污染的区域协作更是无从谈起。

  (三)责任主体单一

  首先,国际船舶溢油污染赔偿体系的第一层责任确立了严格责任和限制责任相结合的归责原则亟待完善。在实际操作过程中,船舶所有人通常将船舶出租或者直接委托他人管理,有关船舶损害的承租人或管理人等第三人往往由于疏忽大意造成石油泄漏,而第三人疏忽大意不属于所有人限制自身责任的条件。这种归责原则有益于受害者在请求赔偿时可以直接追溯至责任主体,只需简单地证明船舶污染与损害之间的因果关系,便可以获得赔偿,减少了责任主体与受害者之间的争端。但是这对于不存在过错的船舶所有人来说显失公平,虽然所有人可以按照国际惯例向真正的责任人追偿,但是已有的民事责任体系缺少有关所有人与运营人的责任分担机制。

  其次,国际大型企业可以通过设立多个子公司的方式,将子公司注册为船舶所有人,船舶作为该子公司的全部资产,以逃避支付赔偿金。“托利卡尼翁”号溢油事故中,“托利卡尼翁”号的所有人是美国联合石油公司的子公司Barracuda邮轮公司。依据《民事责任公约》,受害人只能就注册的船舶所有人Barracuda邮轮公司的财产,即“托利卡尼翁”号残骸的价值获得赔偿,而不能就母公司美国联合石油公司的财产获得赔偿。这种通过设立子公司逃避赔偿的行为加重了保险人和基金的负担,受害人可能因此不能获得足额赔偿。

  (四)赔偿基金摊款责任失衡

  国际船舶溢油污染赔偿体系的两项基金制度的摊款人包括石油企业和船舶所有人。除了与第一层责任同样的关于责任主体单一的缺陷外,赔偿基金摊款责任的不足主要体现在发展中国家和发达国家、船舶所有人和石油企业之间的摊款份额分担上。

  在两层赔偿基金的摊款规则中,任何缔约国和企业需要不加以区分的根据进口油类的数量确定是否需要向基金摊款,在事故发生后受害人获得直接经济损失的赔偿。由于各个国家经济发展水平的差异,发展中国家修复环境损害以及赔偿人身财产损失的成本远远小于发达国家,所以导致同一事故在不同国家获得的赔偿金不同,一般是发达国家获得的赔偿更多。一些发展中国家认为交纳大致相同数额的摊款却不能获得相同的赔偿并质疑补充基金的公平性及其作用,并且认为IOPCF已经能够覆盖事故造成的损失,因此补充基金没有得到发展中国家的认可。

  第三层责任规定的船舶所有人应向支付补充基金支付一半赔偿金的规定畸重。在履行第三层责任之前,船舶所有人已经按照第一层责任的规定就其财产进行赔偿,尤其是载有2000吨以上持久性油类的货船和载有1000吨以下的燃油船舶的所有人没有受到保险的保护,第三层责任要求所有人支付赔偿金的要求无疑加重了船舶所有人的经济负担,甚至会导致船舶所有人破产或者丧失竞争力。

  三、国际船舶民事责任的完善

  (一)统一国际船舶溢油污染民事责任立法

  国际船舶溢油民事责任法律制度碎片化导致国际船舶溢油污染损害赔偿中存在法律适用的困难。这就需要进行统一的立法工作,IMO亟需制定新的议定书或者以联合公约的方式以打破多公约并列的局面,将当前混乱的船舶溢油公约、议定书统一起来,构建统一、有效的船舶溢油污染损害赔偿体系。具体而言,IMO可以制定《船舶溢油污染民事责任联合公约》,对当前的民事责任、P&I保险、双层基金的条款进行整合,为民事责任立法进一步修改奠定基础,以吸纳更多国家加入《公约》。

  (二)明確民事责任主体及责任分担

  国际船舶溢油污染民事责任的责任主体应从单一向多元化发展,从船舶所有人扩大至石油企业,责任主体在不同情况下承担有差别的责任。

  1. P&I保险的投保责任

  负有P&I保险的投保责任的主体包括船舶所有人和石油企业。石油贸易具有石油出产地、加工地与石油消费地地理位置分离的特点,需要进行长途运输。与其他运输方式相比,海运因其成本较低、运量大等优势成为石油企业采用的主要运输方式之一。石油企业与船舶所有人共同垄断国际石油贸易,是船舶运输的共同受益者。而且石油企业在近百年来凭借垄断卖方市场操纵石油的生产或流通并从中赚取了高额利润却没有承担相应的义务,故此面对国际石油贸易市场,船舶所有人与石油企业作为投保人切实可行。

  P&I保险应建立两个独立的保险,即建立船舶所有人和石油企业双重保险。石油企业应根据上一年度采取船舶运输的石油数量确定每一单位油类的保险费,每一单位的保险费应根据上一年的数量的增加递增,并根据每次运输油类的数量确定交纳保险费的总额。同时,应该防止石油企业将交纳保险费的成本内部化后,通过提高油价或降低员工福利待遇的方式将成本转嫁给消费者或员工。这种双重保险为保险公司提供了丰富的保险金来源,民事责任的第一层责任的限额可以适度提高。

  2. 船舶溢油污染的损害赔偿责任

  损害赔偿责任仍然采用严格的归责原则,但是损害赔偿责任的承担者应该包括船舶所有人、运营人。公约应当明确规定当船舶所有人是运营人时,船舶所有人单独承担损害赔偿责任。当船舶租赁人或实施打捞作业的打捞者等是船舶运营人时,由船舶所有人和船舶运营人承担连带责任,所有人和运营人依其主观过错程度和行为原因力的大小按份承担最终的责任。受害者可以向船舶所有人、船舶运营人或者保险公司请求赔偿。

  在追究船舶所有人的责任时,为了防止石油企业或船舶公司通过建立单船公司逃避赔偿责任,有必要揭开公司面纱。石油企业为了规避船舶运营产生的风险或避免遵守严格的技术、作业管理规定,亦或是从事不法活动而借用单船公司的“面纱”逃避其应承担的法律责任,最终导致受害者的利益受到损害。因而,不论是船舶所有人存在主观过错,还是受害者不能从三层赔偿中获得足够赔偿时都必须“揭开公司的面纱”,由母公司及股东承担清偿或赔偿责任。

  3. 基金摊款责任

  在基金摊款方面,应建立国家摊款机制,将石油进口国纳入摊款范围。基金在摊款方面应该综合考虑一些国家及其企业的经济实力和履约能力,基金应当对发达国家和发展中国家及不同规模与经营状况的企业收取不同的摊款费用,每一国家应每年提交一份年度石油进口报告,按照进口数量的不同交纳次年的摊款,对于发展中国家及经济实力较弱或经营状况不佳的石油企业可以减收或免收摊款。

  (三)扩大赔偿范围

  基于民事责任体系确立的对受害者充足赔偿原则,对纯经济损失的赔偿无疑是一种最佳的选择。起初纯经济损失没有纳入赔偿范围,而后续的《IOPCF索赔手册》默认了“纯经济损失”,强调“所有人或者使用人的财产虽然没有被侵害但是遭受了收入的损失。”2007年“河北精神”号溢油事故中,赔偿基金对韩国沿海遭受污染影响的渔业、餐饮业和旅游行业的经营收入损失进行了赔偿,但是其适用范围较窄。本文认为不论是保险还是双层基金都应当适当赔偿纯经济损失,但需要对直接经济损失的适用范围加以谨慎考虑,确定溢油污染与经营人遭受损害之间的因果关系且需要对经营人的实际受损情况进行周密的计算。

  (四)建立国际船舶溢油污染防治区域合作机制

  船舶事故多发在地形复杂、气候恶劣的海峡及群岛地区,船舶溢油污染往往又涉及多个国家。为了防止污染事故发生时各个国家互相推诿责任,沿海相邻地区应当构建区域合作与协调机制以明确各国义务。船舶溢油污染防治的区域合作机制由来已久,早在19世纪60年代,新加坡、印度尼西亚、马来西亚三国就相邻的事故多发地马六甲海峡达成合作协定。协定包含关于对船舶产生的油污的防止、治理和控制的合作方案。三国成立了对话、信息交换和责任负担的合作會议,成立技术合作实施委员会以解决技术实施的问题,设立合作基金为防止和治理污染提供资金,强化非政府组织的监督作用等。三国建立的协作机制在十余起船舶溢油事故中,及时有效的采取适宜的措施应对污染,将损害控制在最小的范围内。

  国际区域合作机制的建构可以适当借鉴上述案例的经验,在同一海域、海峡、群岛范围内进行区域合作,搭建平等的磋商和交流平台,设立区域性合作基金,发挥非政府组织在监督船舶溢油事故的责任方积极履行义务的作用。同时,区域合作机制中的发达国家应当肩负起大国责任,向发展中国家伸出援手。

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