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农村非营利组织治理结构与资源汲取能力关系的调研报告

作者:核心期刊目录查询 发布时间:2019-06-18

文章通过对湘西少数民族地区三个具有代表意义的非营利性农业合作协会进行的实地调查研究,分析了其的治理结构、组织的资源汲取能力以及二者之间的影响关系,得出了相关的结论并提出了合理化的建议。该研究有助于指导完善我国少数民族地区农村非营利组织的治

  文章通过对湘西少数民族地区三个具有代表意义的非营利性农业合作协会进行的实地调查研究,分析了其的治理结构、组织的资源汲取能力以及二者之间的影响关系,得出了相关的结论并提出了合理化的建议。该研究有助于指导完善我国少数民族地区农村非营利组织的治理实践,有助于为相关政策的制定提供理论参考。

中国农村观察

  《中国农村观察》(双月刊)是由中国社会科学院农村发展研究所主办的专业理论刊物。探讨中国农业改革与发展中的重大问题,反映该领域研究的前沿成果,注重文章的实证性和资料性,提倡学术观点的争鸣。

  一、引言

  民族地区市场经济力量相对薄弱,企业类经济实体较少,政府的管理不能涵盖农村社区的所有方面,对于民族地区公共服务与产品的供给必须将农村中的第三部门力量——农村非营利组织引入。但因农村非营利组织是不以盈利为目的的公益互助型组织,组织本身并不产生资源要素,故农村非营利组织在为乡村社会提供公共服务与产品的同时要求要有源源不断的资源输入,这也是组织自身生存与发展的需要。组织资源汲取能力的强弱直接关系到农村非营利組织可持续发展问题,但在目前,治理能力低下、管理混乱等问题始终困扰着农村非营利组织治理绩效的提升,严重制约影响了组织对于各项资源的汲取能力。基于以上原因的考虑,本研究选取了湘西土家族苗族自治州这一少数民族聚居区域作为调查研究的样本地,并深入调研了具有代表性的三个少数民族村级非营利组织的治理情况及其资源汲取能力现状。

  二、样本村级非营利组织介绍

  在广大民族地区农村,各种类型的非营利组织的发展水平不一。现阶段,在湘西少数民族村社中最为常见的村一级非营利组织多为各种形式的协会,而其他类型的农村非营利组织发展的水平不高、组织规模很小、组织的存续时间短,没有太多的研究价值。因此,本研究从最为常见的各种农业合作组织中选取了最具有代表性的三个不同治理模式下的协会组织作为研究的对象。

  (一)HY村经济作物产销协会

  该农业协会由政府组织倡导成立,其核心组织成员多为与政府关系密切的人士担任。

  该协会位于HY村,此村辖8个村民小组,是一个以土家族为主体民族的行政村。现有农户284户,有种植业人员638人。全村有耕地面积1652亩,人均耕地1.4亩。HY村位于城乡结合部,距离县城不到三公里,交通便利,该村的土地肥力较高,具有从事农业生产的得天独厚的条件。自20世纪90年代以来,该村的经济构成从单纯的自给自足的小农经济逐渐演变为以向城镇居民生产供给蔬菜为主。许多村民学会了各种现代化的蔬菜种植技术,诞生了很多种植能手,但是这些菜农们多是以家庭作为基本的农业生产经营单位,在与县城菜贩的交易谈判过程中处于弱势地位,往往是增产不增收、只见付出不见结果。在2008年5月,由县农业局会同乡政府组织部分村民召开会议倡导设立了将原本分散的农户联合起来以增强其话语权的村级经济作物产供销协会,该协会已经成为村级行政组织经济职能功能的延伸,但组织的活力不够,具有明显的官民二重性。

  (二)GL村茶叶协会

  该协会由专注于茶叶生产的乡镇企业主导设立,协会管理阶层核心人员由该企业人员出任。

  该协会位于GL村,GL村现有村民2327人,山场296.7hm2,茶园92.5hm2,还有宜茶山地75.6hm2,是一个传统的茶叶种植村。该村所在县为湘西自治州茶叶生产基地(该县所产茶叶在国内国外屡获殊荣,具有较高知名度),县里的乡镇企业多以茶叶的产供销作为主业,为了稳定货源、服务农户,该县的某乡镇茶叶企业响应政府号召入主该村,成立了以该农业企业作为主导的村级茶叶协会。在实际运营当中,该村茶叶协会嬗变为该乡镇企业的货源采购组织,茶叶社的管理既不民主也不公开,作为企业利益代表的协会管理层对在协会中从事茶叶生产的村民会员的工资随意克扣且给付不及时等诸多倾轧茶农利益的问题时有发生。总的来说,该茶叶协会的成立解决了茶叶产销的衔接问题,有利于该村茶叶经济的发展。

  (三)SX村种养专业技术协会

  该协会由村级致富能人牵头建立,组织架构中的管理人员多由种养大户担任。

  该协会位于SX村,SX村山场资源丰富,多数农户素有养殖牛羊等牲畜的传统。该村有几位山羊养殖大户经济实力较为雄厚,在村民当中影响力较大,具有一定的话语权。为了迎合市场的需要、带动全村村民共同致富,同时增强该村养殖户在与收购商的博弈中的议价力量,由村里的致富能人彭某牵头成立了村级种养专业技术协会。该组织的初始目标设定为向村里的村民所种养的农产品、牲畜提供产供销一条龙服务。该协会管理层知晓市场、懂得种养技术,并充分利用了该村的资源禀赋优势,在与市场的博弈中,使协会会员获得了较好的收益。其他观望村民看到协会的巨大优势后纷纷加入协会,协会的规模迅速扩大。

  三、农村非营利合作组织的治理困境解析

  民族地区农村非营利组织的类型多种多样,治理结构的差异明显,从上述三个村级协会组织我们可以看出,在不同的语境下,作为在农村非营利组织当中最为常见的一种形式——农业合作协会它的治理结构的适应性问题值得探究。通过案例调查,以下分别对政府主导型农业合作协会、企业主导型农业合作协会、能人主导型农业合作协会的治理结构展开研讨。

  (一)政府主导型农业合作协会的治理困境解析

  通过对HY村经济作物产销协会的调研得知,政府主导型农业合作协会往往是由与三农问题密切相关的政府职能部门因为某些目的的需要而倡导设立的。此类组织一般有着较为完善的治理结构安排、健全的治理机制设计、规范的规章制度程式。但对于组织核心管理人员的选任则具有很浓厚的行政色彩,协会的会长或理事长,通常由相关职能部门的领导担任,理事会的成员多是与政府关系密切的村两委班子成员兼任。而普通村民会员在协会中处于从属地位,权益得不到尊重,协会上下级成员间层级关系明显,协会的组织活动多以行政命令的方式开展,协会管理层的权威性、管理措施的连续性存在较大问题。此外,协会组织的内外部监督尽管在形式上较为完善,但由于其行政色彩过于浓厚,协会的内部监督人的地位边缘化,外部监督以上级业务与组织主管部门为主、其他监督为辅,从而造成农业协会组织的有效监督不足的问题。

  (二)企业主导型的农业合作协会的治理困境解析

  通过对GL村茶叶协会的调研得知,民族地区农村的经济实力羸弱,村民的小农意识过于强烈,所以在与市场的博弈中多处于不利地位,为此,民族地区的乡镇企业在政府出台的某些红利政策的刺激下,在其原料产地村筹备建立企业主导型农业合作协会,使企业通过所设立的协会既可以享受到相关政策的红利又能保证稳定的原材料供给。企业主导型协会的决策机构人员多由企业的管理人员担任,而对于协会的执行层人员的选聘也多由企业主导,作为协会最高权力机构的会员大会尽管按照国家的相关法律规定每年必须要召开一次以上的会议并对协会的重大事项进行表决,但是在企业占主导的此类协会当中,以盈利为目的的母体组织在操纵其设立的协会的管理运营过程时的一切的出发点都是基于企业的经济利益,从而带来了协会的非营利性与协会发起者的营利性的冲突。协会组织的内部监督机构的设置往往形同虚设,监督人(机构)在组织当中的角色多半属于“花瓶”性质,而外部监督对于协会的制约作用不大。

  (三)能人主导型农业经济合作协会的治理困境解析

  通过对SX村种养专业技术协会的调研得知,能人主导型农业合作协会多由在农村的农业生产的过程当中实力较强、经验丰富的农户自发组织、联合创立。协会组织多基于创办人强大的个人能力、很高的威望、庞大的家族宗亲势力。此类组织创建伊始,人数往往较少,村民入退社多受情绪化因素影响,组织的管理阶层多由能人以及其亲属担任。此类能人创立的协会组织在其内部治理过程当中存在着两种倾向:一种由于能人个人能力十分突出,其在协会当中拥有绝对的权威性,故而在协会组织内部民主程度较低、村民会员的监督制约作用很不明显;另一种能人倡导设立的协会组织的管理则十分民主,村民会员的权益能够得到充分的表达,协会管理层人员的任命以才德作为基础。

  四、不同治理结构模式下的资源获取实践

  (一)HY村经济作物产销协会资源获取实践

  HY村经济作物产销协会是政府主导型的农业合作协会。在这一以政府作为主导的协会组织当中,该协会组织的外部性依赖十分明显,组织的行政化程度很高,大家对于组织的资源获取不是十分关心,协会所需的人力资源、物力资源、财务资源往往由政府相关部门拨付、安排。由于政府资源的有限性以及政府调控的不灵活性,过于依赖政府的政策性资源的HY村产销协会在有政策资金支持时对“大水漫灌”式的资金的浪费、占用情况十分严重,而在政策“枯水期”,协会组织的运营则举步维艰。

  (二)GL村茶叶协会资源获取实践

  GL村茶叶协会是企业主导型农业经济合作协会,该协会对于资源的占有欲望十分强烈,资源汲取的能力也十分强劲。与前述政府主导型协会对于资源的漠视大相径庭,该协会管理阶层想方设法获取各种有益的社会资源,对村民会员所应缴纳的会费也是年年提高,对于义工的志愿活动比较苛求。协会通过各种形式的运作占据了村内大量的茶叶生产要素资源,绑架了GL村的村级经济,对于非入会会员的农业生产形成了巨大的竞争压力。

  (三)SX村种养专业技术协会资源获取实践

  SX村种养专业技术协会是由村中能人主导倡立的农村合作协会组织,该协会管理民主,村民会员的自主抉择权得到充分尊重。对于组织资源的获取的来源、途径、方式的选择上,管理层在充分听取各方利益群体的意见基础之上再集体讨论决定,譬如协会会员会费的缴纳方案就是由会员共同商议而决定的,故而大家都自觉缴纳会费。此外,通过协会与村民会员所签署的各项合作协议,协会把控了该村主要的牲畜、农产品的销售权,拥有销售资源的协会应对市场的能力大大增强。另外,协会管理阶层与全村村民以及村两委成员通力合作共同争取到了上级政府部门的多项政策性支持,使协会成员获得了低息贷款、相关的税收减税、政策性资金补贴等等。

  五、利益相关村民参与农村非营利组织治理暨对资源汲取认知的问卷调查

  为切实摸清利益相关人群对非营利组织治理的了解情况、参与程度、认同程度,我们对这三个农村非营利组织所在村的村民、协会会员以及非营利组织的管理层人员展开参与度问卷调查。

  (一)利益相关村民参与农村非营利组织治理程度的情况

  经调研发现,利益相关者对三个村的非营利组织治理的参与程度特征各异,总的来说按其介入程度的不同而向纵深发展。每个村的村民、村民会员以及协会的管理层人员对于非营利组织治理的参与程度逐渐增强,其中,协会的管理人员对于协会的治理的参与程度最高,而普通村民对于协会治理的参与度一般。在对少数民族村寨的田野调查中发现,有些村民甚至不知道本村存在着该非营利组织,这在一方面反映出非营利组织对于组织自身的宣传不够、对于协会的相关活动组织不到位,另一方面也突显出在少数民族村莊部分村民小农意识强烈,对于公共利益、公共活动不甚关心,参与意愿很低。在对村民会员的参与度程度进行问卷调查时,尽管总体样本是村民会员的参与程度明显要高于普通村民,但是某些村民会员对于组织的治理漠不关心、长期不参与协会的相关活动。

  (二)利益相关村民参与农村非营利组织治理的渠道

  在对村民会员的调查当中发现,他们普遍知道对于协会重大事务的表决原则上应是一人一票制,会员参与协会治理的渠道可以通过组织每年召开的会员大会、平时协会的各种会议以及监督机关的监理督察来反映诉求。有部分村民表示尽管法理上可以通过以上渠道来表达自己的意见,但在实际操作过程中,他们的意见常常被漠视。在对其它的参与协会治理的渠道的调查中,很多会员村民表示不知道也不想知道,这说农村非营利组织治理的参与渠道还有待扩展、对民众参与意识的培养有待加强。管理层人员对于农村非营利组织治理参与渠道的熟知程度较其他群体稍高,他们知道可以通过会员大会会议、理事会会议会以及向监督机关反馈等渠道主动参与对协会的治理,但是部分管理人员表示他们的意见往往会被淹没在强势协会会长的个人权威之中,这反映出某些协会人治色彩过于浓厚、民主建设有待加强。

  (三)利益相关村民对农村非营利组织的服务提供与资源获取情况的认知

  利益相关群体对农村非营利组织资源获取与公共服务提供之间关系的认知总体较为模糊。普通村民对于农村非营利组织的公共服务的提供这一职能,少部分村民表示很清楚,部分村民表示知道一点点,大部分村民表示不知道,这反映出村民们对于农村的各类协会的职责、组织存在的目的并不是很了解。在对农村合作协会资源汲取行为的调研中,少部分会员表示可以理解,他们多少知道一点相关的情况,大部分村民会员对于协会为什么要加强资源汲取能力的建设以及资源汲取的目的并不十分认同、也不甚了解。管理层会员村民对于组织资源汲取的认知程度很高,他们深知资源汲取能力的强弱以及资源汲取的多寡直接关系到了协会的生死存亡。

  (四)对问卷调查的总评

  综上所述,普通村民、村民会员以及管理阶层村民会员对于农村的各种非营利协会的认知程度随着介入深度的不同具有一定的差异性。总的来说,这三个村的一般村民和普通村民会员在对农村非营利组织的治理参与上在一定程度上处于被排斥疏远的境地,内部人控制现象十分严重。这些治理乱象在一定程度上又妨碍了大家对于农村非营利组织公益性职能的认知,从而影响到公众对于农村非营利组织资源汲取的必要性的认同。

  六、提升民族地区农村非营利组织资源汲取能力路径选择

  民族地区农村非营利组织的治理结构的完善及其对资源汲取能力的培养是一个循序渐进的过程,需要在实践中不断地探索,进行适应性的选择改变。根据少数民族村社的经济情况、政治情况、人文情况的特点,本研究提出了改进农村非营利组织治理、提升组织资源汲取能力的方法措施,具体来说可以归结为以下几点。

  (一)增强农村非营利组织的自治能力

  对于非营利组织自治能力的提升,不可过于借助外力。对于农村非营利组织自治能力的培养需要内部挖潜与外部辅助相结合,让协会的管理权力真正回归村民,从而不断增强村民成员的参与感、认同感、归属感,管理实践经验的丰富有利于提升成员对组织资源汲取的把控,使他们逐步认识到完善的治理结构、健全的治理机制,规范的规章制度对于组织自治能力提升的重要性,从而避免导致农村非营利组织对于政府的依赖或者是异化为企业谋利的工具。

  (二)拓展资源获取渠道,加强现有资源的利用效率

  民族地区农村非营利组织对于资源汲取的重要性认知不足、相关的资源获取的渠道过窄、对于所占用的资源的利用效率低下,这些都有碍于非营利组织的发展。针对民族地区农村非营利组织从业人员文化素养较低这一现实,需要不断加大对于相关从业人员资源汲取能力的培训,使其能够充分利用好现代人类文明的成果展开组织资源获取公益性的宣传,让一切有捐赠意愿的人士能捐、善捐、便捐,打通农村非营利组织资源获取途径上的各种藩篱。此外,现在的农村非营利组织热衷于新资源的获取,但对已经获取的资源却长期闲置不用,有鉴于此,亟待加强对组织内部资源挖潜增效的评估,使其充分意识到组织内部资源的重要性,实现闲置资源的行业共享、保值增值、投资再创造等。

  (三)完善对于农村非营利组织监管的法律法规

  当前,民族地区部分农村非营利组织的管理运营处在一种说不清道不明的灰色状态之中。一些营利性的组织挂着非营利组织的头衔长期从事以营利为目的的经济活动,而某些真正的非营利组织却由于政策的限制而不能够合理合法地注册登记,得不到法律的承认,造成其长期游离于政策法律的监管之外。这些现实情况警示我们,对于农村非营利组织监管的立法工作急需加强,该管的管好、不该管的坚决不管,从而有效激活民间公益性力量。

  (四)加大政策倾斜力度

  多数民族地区农村非营利组织所处的村域语境资源匮乏,非营利组织的生存不易,许多组织规模很小且分散,针对于这一现实情况,政府部门需加大对其的财税支持政策力度,对为农村提供生产、加工、销售服务的非营利组织应该减免其税负,对向农村非营利组织进行捐赠的企业的税收优惠应适当倾斜。此外,民族地区的政府需建立制度性、规范化的补偿政策机制来对少数民族农村非营利组织的服务进行购買,从而解决民族地区农村非营利组织发展过程中的“吃不饱”问题,使其能专心自制的为村民提供良好的公共服务。

  七、结论

  综上所述,本研究考察了湘西少数民族地区农村三个典型的非营利组织的治理结构问题、组织的资源汲取问题以及二者之间的影响关系,对之进行了定性的描述分析,并在最后提出了合理化的建议。本研究的结论囿于所处少数民族区情的局限,可能并不适用于其它情况,但本研究做出的有益探索可为后来者的研究提供理论借鉴与实践指导。

  参考文献:

  张德江.张德江委员长在十二届全国人大常委会第二十六次会议上的讲话[J].中国人大,2017(05).

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